T. Bakučionis. Konstitucinis rūpestis (ne)priklausomu prokuroru

Lietuvos Respublikos Konstitucinis teismas (KT) sausio 16 d. Sprendime „Dėl Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2000 m. kovo 30 d., 2003 m. sausio 24 d., 2004 m. gegužės 13 d., 2006 m. sausio 16 d. nutarimų kai kurių nuostatų išaiškinimo“, 50 kartų paminėjęs ­inter alia ir expressis verbis, mums išaiškino, kad: 1) „Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2003 m. sausio 24 d. nutarimo (Žin., 2003, Nr. 10-366) motyvuojamosios dalies II skyriaus 4 punkto antrosios pastraipos nuostatos <…> inter alia reiškia, kad negalima nustatyti tokio teisinio reguliavimo, pagal kurį prokurorai būtų įpareigoti įstatymų leidžiamajai ar vykdomajai valdžiai teikti ataskaitas apie savo konstitucinių funkcijų vykdymą, inter alia kad generalinis prokuroras būtų įpareigotas teikti tokias ataskaitas apie Lietuvos Respublikos prokuratūros veiklą, kurioms Seimas, Respublikos Prezidentas ar Vyriausybė turėtų pritarti; tokios pareigos nustatymas reikštų kišimąsi į prokurorų, vykdančių Konstitucijoje nustatytas funkcijas, veiklą, prokurorų nepriklausomumo vykdant Konstitucijoje nustatytas funkcijas varžymą.“

2) „Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2003 m. sausio 24 d. nutarimo  (Žin., 2003, Nr. 10-366) motyvuojamosios dalies II skyriaus 6 punkto pirmosios pastraipos nuostatos „<…>“ inter alia reiškia, kad generalinio prokuroro atleidimo pagrindai ir tvarka turi būti nustatyti tik įstatyme; Seimo statute gali būti nustatyta inter alia tai, kokia tvarka Seimas priima sprendimą dėl pritarimo Respublikos Prezidento siūlymui skirti ar atleisti generalinį prokurorą.“

Šią nedidelę dalelytę tik rezoliucinės KT Sprendimo dalies teksto pažodžiui pacitavau tam, kad skaitytojas ne teisininkas suvoktų, kokius titaniškos apimties rašto darbus surašo mūsų Konstitucijos sergėtojai. Bet esmė ne tai. Kalbant apie antrąjį Konstitucinio teismo Sprendimo punktą esmė yra tai, kad  suvokti ir žinoti, jog Seimo statutu, kaip procedūriniu teisės aktu negali būti nustatomi jokie Generalinio prokuroro atleidimo iš pareigų materialieji teisiniai pagrindai, turėtų teisės fakulteto studentas,  išklausęs įvadinį Konstitucinės ar Administracinės teisės kursą. Šio teisinio „kazuso“ net nereikia tirti, ar juolab „užkurti“ visą Konstitucinės justicijos mechanizmą, nes tai yra daugiau nei elementaru. Tikiu, kad Seime dirba profesionalūs ir sąžiningi teisininkai, bet jei Seime gimsta tokie teisiniai absurdai, tai manau, kad Seimo teisininkai-klerkai patiria pakankamai didelį atsakomybės nebejaučiančių politikų spaudimą. Šioje vietoje galima tik eilinį kartą bejėgiškai pasipiktinti dėl valdančiojoje koalicijoje besimakaluojančių kriminalinių uodegų. Ar beverta stebėtis, kad mūsų teisinė sistema yra tokia brangi ir klausimas – ar pakankamai ir proporcingai efektyvi? Juk tokių „paklodžių“ rašymui yra eikvojami žmogiškieji ištekliai, vadinasi – ir visos valstybės, visų mokesčių mokėtojų pinigai, tuo metu, kai ta pati Valstybė neturi pinigų arba nemato reikalo atsiskaityti už atliktą darbą su Valstybės garantuojamą teisinę pagalbą teikiančiai advokatais, kuriems Teisingumo ministerija skolinga per 2 milijonus litų.

Pirmuoju Konstitucinio teismo Sprendimo punktu reikalinga kur kas platesnė visuomenės, visų pirma teisininkų bendruomenės diskusija, nes  Generalinio prokuroro skyrimo ir atleidimo, jo atskaitomybės ir atsakomybės klausimas yra kur kas gilesnis, nei šįsyk analizavo Konstitucinis teismas. 2003 metais tuometinio LR Seimo teisės ir teisėtvarkos komiteto pirmininko Aloyzo Sakalo iniciatyva buvo priimta Konstitucijos 118 str. pataisa bei Prokuratūros įstatymo nauja redakcija, pagal kurias prokuroras tapo nepriklausomas nuo nieko (išskyrus įstatymą) ne tik vadovaudamas ikiteisminiam tyrimui, bet nepriklausomas ir savarankiškas nuo visų valstybės valdžios grandžių. Šią iniciatyvą labai palaikė ir tuometinis Seimo pirmininkas Artūras Paulauskas. Tąsyk šia iniciatyva siekta regis prasmingo tikslo – atriboti prokuratūrą nuo politinių skersvėjų ir politikų kišimosi į teisėsaugos darbą, nes laikotarpį maždaug nuo 1996 iki 2003 metų galima buvo pavadinti „kišeninių“ prokurorų laikais. 2003-iasiais tai pat įsigaliojo nauji, kaip iš pradžių kai kam galėjo pasirodyti – pažangesni Baudžiamasis ir Baudžiamojo proceso kodeksai.

Po šių įstatymų paleitimų Konstitucinis teismas nesyk aiškino, kad „pagal Konstituciją Lietuvos Respublikos prokuratūra – tai centralizuota, specifinius valdingus įgaliojimus turinti valstybės institucija, ji nepriskiriama prie Konstitucijos 5 straipsnio 1 dalyje nurodytų valstybės valdžią vykdančių institucijų“. Tačiau Prokuratūros įstatymo 2 str. nuostata „Prokuratūra padeda užtikrinti teisėtumą ir teismui vykdyti teisingumą“ tarsi gražina ją į teisminės valdžios orbitą. Teisinė logika kužda, kad taip ir turėtų būti, tačiau minėtas Konstitucinio teismo Konstitucijos 5-o str. išaiškinimas sako priešingai.

Todėl per dešimtmetį nuo minėtų įstatymų pataisų priėmimo ir nepaisant visų Konstitucinio teismo išaiškinimų, aiškaus atsakymo į esminį klausimą, kas apskritai yra prokuratūra mūsų valstybės organizme, šiandien neturime.

Stebint ir analizuojant prokuratūros veiklą, rezonansinių bylų atgarsius, susiduriant praktiniame darbe su prokurorų procesiniais sprendimais, kyla dar daugiau klausimų. Vienas klausimas išties neramina, kas turima omeny abstrakčiai sakant „specifiniai valdingi įgaliojimai“? Ar toks aiškinimas nereiškia „valstybės valstybėje“? Ar demokratinėje politinėje santvarkoje (tokią bent deklaruojame) leistina, kad iš mokesčių mokėtojų pinigų išlaikomas pareigūnas nebūtų atskaitingas tautai ar jos atstovams? Juk būtent toks klausimas kyla iš pirmojo aptariamo Konstitucinio teismo sprendimo punkto.

Kita vertus, ar šiandien esminiais ir prioritetiniais valstybės gyvenimo klausimais Generalinis prokuroras išties yra nepriklausomas? Juk pastarųjų metų rezonansinės bylos duoda rimtą pagrindą tuo abejoti. Turiu omeny Generalinio prokuroro laikyseną ir prokuratūros užimtą poziciją SNORO informacijos nutekinimo byloje, buvusių FNTT vadovų V.Gailiaus ir V.Giržado atleidimo istorijoje, pagaliau dar vienoje tarnybinės informacijos nutekinimo byloje, kurioje kyšo Prezidentūros ausys.

Ar išties visais atvejais dabartinis Generalinis prokuroras buvo nepriklausomas nuo jį paskyrusios Prezidentės?

Tad kyla ir kitas klausimas, ar per 10 metų nuo minėtų įstatymų pataisų priėmimo Lietuva turėjo Generalinį prokurorą, kuris iš tiesų ir visais atvejais veiktų kaip savarankiškas ir nepriklausomas valstybės bei visuomenės interesų sergėtojas ir gynėjas? Juk būtent po 2003 metų Prokuratūros įstatyme atsirado naujas – viešo intereso gynimo institutas. Tačiau tai yra dar platesnė tema, reikalaujanti atskiros publikacijos ir diskusijos.

Trumpai pasakyčiau tik tiek, kad atvejai, kuomet prokurorai imasi ginti viešą interesą, yra ganėtinai reti.  Priežastys gali būti bent kelios. Pirma, viešo intereso gynimas yra dažniausiai susijęs su civiliniais teisiniais santykiais, antra, kvalifikuotų civilistų šiandien prokuratūros sistemoje trūksta, o darbų apimtys didelės ir trečia – įstatyminis viešojo intereso reglamentavimas bei teisinė praktika yra silpnai teoriškai pagrįsta, nes tai padaryti išties sunku, nors sudėtingesni ekonominiai santykiai valstybėje to reikalauja.

Šiandien akivaizdžiai matome, kad politikai niekaip negali išsigydyti nuo noro kištis į teisėsaugos institucijų darbą. Anuomet prasmingą iniciatyvą palaikęs tuometinis Seimo pirmininkas Artūras Paulauskas dabar jau būdamas darbo partijos vicepirmininku ir Seimo NSGK pirmininku susirūpino parlamentinės kontrolės generaliniam prokurorui stiprinimu. Tad kuriuo Paulausku reikėtų tikėti, anuo, Seimo pirmininku, pasisakiusiu už prokuroro nepriklausomumą ar dabartiniu – Darbo partijos vicepirmininku, pasisakančiu už didesnę parlamentinę kontrolę prokuratūrai?

Reikalas tas, kad ir iki 2003 metų pataisų tiek Konstitucijoje, tiek Prokuratūros įstatyme buvusios nuostatos buvo įtvirtinusios pakankamą prokuroro procesinį nepriklausomumą, t.y. į prokuroro atliekamus procesinius veiksmus niekas kištis neturėjo teisės, jų pagrįstumą ir teisėtumą galėjo patikrinti tik teismas įstatymo nustatyta tvarka. Tad klausimas, ar turėjo prasmę 2003-iųjų iniciatyva suteikti prokuratūrai visišką nepriklausomumą, jei panašu, kad šiandien grįžome į kišeninio prokuroro laikus.

Esminis aspektas yra Generalinio prokuroro kaip ir visos prokuratūros sistemos santykis su valstybės valdžia ir visuomene, tuo pačiu jo atskaitomybė ir atsakomybė. Šiuo aspektu įstatymuose yra viena kontroversiška ir svarbi detalė, dėl kurios kažkodėl neskauda galvos, nei politikams, nei teisininkams. LR Konstitucijos 74 straipsnyje yra nustatyta, kad Respublikos Prezidentą, Konstitucinio Teismo pirmininką ir teisėjus, Aukščiausiojo Teismo pirmininką ir teisėjus, Apeliacinio teismo pirmininką ir teisėjus, Seimo narius, šiurkščiai pažeidusius Konstituciją arba sulaužiusius priesaiką, <…> Seimas 3/5 visų narių balsų dauguma gali pašalinti iš užimamų pareigų ar panaikinti Seimo nario mandatą. Tai atliekama apkaltos proceso tvarka, kurią nustato Seimo statutas. Teismų įstatymo 72 straipsnio 1-e dalyje nustatyta, kad Apeliacinio teismo teisėją Seimo pritarimu skiria Respublikos Prezidentas. Pagal Konstitucijos 118 str. 5 dalį Generalinį prokurorą taip pat skiria ir atleidžia Respublikos Prezidentas Seimo pritarimu. Analogiška Generalinio prokuroro skyrimo nuostata įtvirtinta ir LR Prokuratūros įstatymo 22 straipsnyje.

Taigi, tiek Apeliacinio teismo teisėjas, tiek Generalinis prokuroras į pareigas yra skiriami analogiškai  – Prezidento, gavus Seimo pritarimą. Tuo tarpu apkaltos institutas Seimo iniciatyva numatytas tik Apeliacinio teismo pirmininkui ir teisėjams, nors Konstitucija ir įstatymai vienodai kalba tiek apie teisėjų, tiek apie prokurorų nepriklausomumą, jau nekalbant  apie visų lygybę prieš įstatymą. Pagal tokį teisinį reguliavimą Generalinis prokuroras faktiškai yra priklausomas tik nuo Prezidento. Klausimas, kas yra mažiau pavojinga demokratijai ir teisėtumui, ar kai Generalinis prokuroras yra priklausomas nuo Prezidentės (turint omeny minėtas rezonansines bylas), ar kai Generalinis prokuroras priklauso nuo Seimo, kurio valdančioji dauguma niekaip neišsimėžia nuo kriminalinių elementų ir Lietuvos valstybę dergiančių politikierių?

Prokuroro nepriklausomumas kildinamas iš bendro teisminės valdžios nepriklausomumo principo. Vadovaujantis tokia teisine logika, visiems teisėsaugos sistemos pareigūnams, skiriamiems ir atleidžiamiems vienoda tvarka (Seimo pritarimu skiriamiems Prezidento) privalėtų būti taikomi vienodi teisinės atsakomybės pagrindai ir standartai, juolab, kad tiek dabartinėje, tiek ankstesnėse Prokuratūros įstatymo redakcijose priesaikos sulaužymas yra vienas iš pagrindų Generalinį prokurorą atleisti iš užimamų pareigų.

Pagal dabartinį teisinį reguliavimą spręsti, ar Generalinis prokuroras sulaužė priesaiką ir tuo pagrindu jį atleisti, gali tik Prezidentas, o Seimas gali tik pritarti arba nepritarti. Tačiau nesant įstatymiškai įtvirtintų pagrindų ir aiškių kriterijų – „kas yra priesaikos sulaužymas“, vis viena atsiranda pavojus, kad prokuratūra taps politinių intrigantų ir manipuliatorių įrankiu. Reikia pripažinti, kad esant dabartiniam Generalinio prokuroro paskyrimo ir atleidimo reglamentavimui, trūksta saugiklių, kuriuos galėtų užtikrinti būtent apkaltos mechanizmas Generaliniam prokurorui, tačiau tam reikia 3/5 Seimo daugumos ir Konstitucijos 74 str. pataisos.

Todėl negaliu sutikti su tais Konstitucinio teismo išaiškinimais, kurie menkina parlamentinę demokratiją. Teismas aiškino, kad: „parlamentinė demokratija nėra „konvento valdymas“, ji nėra tokia sistema, kurioje parlamentas tiesiogiai organizuoja kitų valstybės ar savivaldybių institucijų darbą arba gali bet kada įsikišti į bet kurios viešąją valdžią įgyvendinančios valstybės ar savivaldybių institucijos (jų pareigūnų) veiklą; parlamentinė demokratija nėra ir tokia sistema, kurioje parlamentas, esant nors menkiausiai dingsčiai, gali kontroliuoti bet kokius tokių institucijų (jų pareigūnų) sprendimus, inicijuoti sankcijų taikymą atitinkamiems asmenims, juo labiau pats priimti sprendimus už atitinkamą kompetenciją turinčias valstybės ar savivaldybių institucijas (jų pareigūnus), t. y. priimti tokius sprendimus, kuriuos gali priimti tik atitinkamą kompetenciją turinčios valstybės institucijos (jų pareigūnai), pavyzdžiui, teismai, prokurorai, Valstybės kontrolė, ikiteisminio tyrimo institucijos, įstatymuose numatyti operatyvinės veiklos subjektai“.

Dievaž, susidaro įspūdis, kad šis Konstitucinio teismo tekstas skirtas mažaraščiams, negalintiems suvokti, jog Seimas nenagrinėja civilinių ir baudžiamųjų bylų? O gal Konstitucinis teismas turėjo tokių duomenų? Juk toks klausimo suprimityvintas aiškinimas sumenkina bet kurio klausimo svarbą! Tuo tarpu ignoruojamos pamatinės Konstitucijos nuostatos ir principai, užtikrinantys demokratinę valstybės raidą: „Lietuvos valstybę kuria Tauta. Suverenitetas priklauso Tautai“ (2 str.), „Aukščiausią suverenią galią Tauta vykdo tiesiogiai ar per demokratiškai išrinktus savo atstovus.“(4 str.).

Tuo tarpu klausimas, kas yra prokuratūra mūsų teisinėje sistemoje šiandien, išlieka atviras ir aktualus. Reikėtų plačiau ir atviriau diskutuoti bei analizuoti ne tik įstatyminius, bet ir praktinius aspektus: kaip prokuratūra vadovauja ikiteisminiam tyrimui, kaip palaiko valstybinį kaltinimą, kaip gina viešą interesą (jei gina) tačiau tai – jau kito rašinio tema.