Viešojo valdymo institucijos, įgyvendindamos viešąją politiką ir teikdamos visapusiškas viešąsias paslaugas, nuolat susiduria su strategine, taktine ir veiklos rizika. Šių rizikų išraiška gali būti skirstoma į įvairius lygmenis, pradedant meta, makro, mikro ir baigiant nano rizika. Yra įvairūs rizikos šaltiniai, tokie kaip politinis nestabilumas, socialiniai ir kultūriniai neramumai, technologiniai veiksniai, tokie kaip kibernetiniai ar teroristiniai išpuoliai, įvairūs globalizacijos padariniai, kaip didėjanti imigracija, ekonominės krizės, demografiniai iššūkiai, klimato kaita.
Šiuo klausimu reikia atkreipti dėmesį į įvairias suinteresuotąsias šalis ir jų reikalavimus viešojo sektoriaus projektams, teisinę aplinką, inovacijas, pavyzdžiui, dirbtinį intelektą ir didžiuosius duomenis, pasaulines pandemijas, tokias kaip COVID-19 ir kt. Kita vertus, galima išskirti ir žemesnio lygio riziką, susijusią su viešųjų paslaugų teikimo, infrastruktūros sutrikimais, vertingų valstybės tarnautojų praradimu, nelaimėmis ar net reputacijos rizika.
Nacionalinėje viešojo valdymo sistemoje yra daugybė netinkamai valdomos rizikos pavyzdžių, dėl kurių suinteresuotosios šalys patiria įvairių neigiamų pasekmių – nuo užtvindytų Registrų centro serverių iki hibridinių atakų ir pabėgėlių antplūdžio į Lietuvą, o valstybės institucijos neturi fizinių kliūčių šiems procesams užkirsti kelio.
Problema yra tokia, kad viešojo administravimo srityje į rizikas dažnai reaguojama tik tada, kai jos pasireiškia ir jau sukelia neigiamas pasekmes. Trūksta nuolatinio rizikų planų ir priemonių rengimo ir tobulinimo. Remiantis Europos rizikos valdymo asociacijų federacijos standartais, veiksminga rizikos valdymo sistema viešojo sektoriaus institucijose pagerina sprendimų priėmimą ir planavimą, didina skaidrumą ir išteklių panaudojimą, gerina kontrolės mechanizmus, skatina nuolatinį mokymąsi ir kitus teigiamus veiksnius, kurie galėtų padėti sumažinti rizikos padarinius ir sustiprinti veiksmingą institucijų reagavimą.
Rizikas galima skirstyti į sistemines ir įprastines. Pirmosios dažnai siejamos su meta arba makrolygmens aplinka, pavyzdžiui, klimato kaitos poveikiu, finansinėmis krizėmis, kultūrinio identiteto praradimu, o antrosios apima daugiau pilietinių neramumų – protestus, bankrotus ir jų padarinius, kibernetines atakas, duomenų saugumo pažeidimus ir kitus veiksnius. Kai kurie mokslininkai, nagrinėjantys riziką, kaip, pavyzdžiui, A. Klinke, išskiria struktūrinę ir transformacinę riziką.
Struktūrinė rizika yra labiau susijusi su socialine nelygybe, korupcija, populizmu, nacionalizmu, o transformacinė rizika siejama su politiniais procesais, apimančiais vertybių, elgesio ir mąstymo pokyčius. Privačiajame sektoriuje rizika dažniausiai vertinama iš finansinės perspektyvos. Tačiau rizikos valdymas viešojo sektoriaus institucijose pasižymi unikaliomis savybėmis, pirmiausia pabrėžiant rizikos sudėtingumą ir poveikį visuomenei, įvairius teisinius suvaržymus, ribojančius institucijos galimybes veiksmingai reaguoti, politinės aplinkos ir administravimo sąsajas bei rizikos kultūros nebuvimą.
Neigiamam rizikos suvokimui viešajame sektoriuje ypač didelę įtaką daro ne tik teisinė sistema, bet ir vyraujanti rizikos kultūra, susijusi su konkrečiomis valstybės tarnautojų vertybėmis, elgesiu, normomis ir mąstymo modeliais. Galima rasti argumentų, kad karjera valstybės tarnyboje ir viešojo valdymo sistemose pasirenkama būtent dėl mažos rizikos tolerancijos.
Rizikos valdymas viešojo valdymo institucijose taip pat gali skatinti biurokratijos plėtrą, kuri gali riboti inovacinį potencialą ir pokyčius, reikalauti objektyviai išmatuojamų rezultatų ir veiksmų per procedūrinę gynybą, kurią galima pagrįsti rizikos valdymo priemonėmis.
Rizikos valdymo procesas viešajame sektoriuje yra daug sudėtingesnis nei privačiajame. S. Braig išskyrė pagrindinius iššūkius viešojo sektoriaus institucijų veiklos kontekste: a) didelė vyresniųjų pareigūnų kaita; b) sudėtingi procedūriniai reikalavimai; c) rizikos kultūros stoka; d) rizikos valdymo žinių trūkumas; e) aiškių rizikos vertinimo parametrų nebuvimas.
Labai svarbu nuolat atnaujinti rizikos sąrašus ir perduoti informaciją apie riziką įvairiais biurokratiniais lygmenimis. Tai pasiekti gali būti sudėtinga, nes viešojo valdymo institucijos dažnai veikia kaip uždaros sistemos, ribojančios dalijimąsi informacija ir žiniomis. Ši tendencija gali neigiamai paveikti rizikos valdymo etapus.
Kita vertus, pasaulinės viešojo valdymo reformos, tokios kaip Naujoji viešoji vadyba, prasidėjusios apie 1980-uosius metus, suteikė galimybių integruoti geriausią verslo sektoriaus rizikos valdymo praktiką ir sumažinti įvairius struktūrinius ir procedūrinius suvaržymus. Daug dėmesio buvo skiriama viešojo administravimo vertinimui, institucinei ir tarpinstitucinei konkurencijai, orientacijos į klientą užtikrinimui.
Būtina pažymėti, kad neoliberalia ideologija pagrįsta naujoji viešoji vadyba iš pradžių daugiausia dėmesio skyrė finansinės rizikos kontrolei, išteklių valdymo mechanizmams ir sistemoms, kurios tradicinio biurokratinio valdymo kontekste nebuvo labai veiksmingos ir efektyvios.
Tarp veiksmingų rizikos valdymo priemonių galima paminėti bowtie analizę, kuri vis dažniau taikoma viešojo sektoriaus institucijose, pavyzdžiui, Jungtinės Karalystės sveikatos priežiūros sektoriuje. Bowtie analizėje pateikta diagrama, naudojama siekiant nustatyti galimą pavojų, kurį šiuo metu įstaiga kontroliuoja. Praradus šio pavojaus šaltinio kontrolę, įvyksta svarbiausias įvykis.
Šis top įvykis paprastai įvyksta dėl konkrečių grėsmių, o institucija, planuodama riziką, gali suplanuoti daugybę kontrolės barjerų joms sumažinti. Ši išsami taurelės diagrama yra svarbi, nes joje bandoma suplanuoti galimas aukščiausio lygio įvykio pasekmes ir numatyti pasekmių kontrolės barjerus, kad būtų sumažinta jų žala institucijai. Bowtie analizės sistema grindžiama ir prevenciniais veiksmais, ir neigiamų institucijos scenarijų modeliavimu.
Kita svarbi viešojo sektoriaus rizikos valdymo priemonė yra rizikos ir poveikio matrica. Pats metodas yra gana paprastas ir gali būti pritaikytas įvairioms institucinėms aplinkybėms. Šiame rizikos valdymo modelyje išskiriami keturi kvadrantai, kuriems būdingi skirtingi rizikos ir poveikio lygiai.
Tai didelės tikimybės ir didelio poveikio rizika, mažos tikimybės, bet didelio poveikio rizika, didelės tikimybės, bet mažo poveikio rizika, o ketvirtajame modelio kvadrate daugiausia dėmesio skiriama mažos tikimybės ir mažo poveikio rizikai. Tai dar viena kūrybinė priemonė, plačiai naudojama privačiajame sektoriuje, kurią būtų galima lengvai integruoti į viešojo sektoriaus praktiką.
Rizikos ir vertės modelis plačiai taikomas ne tik viešajame, bet ir privačiame sektoriuje. Šį modelį, kaip ir rizikos ir poveikio matricą, taip pat sudaro keturi kvadrantai, į kuriuos sprendimai priskiriami atsižvelgiant į institucijos gaunamą riziką ir naudą. Jame išskiriami keturi esminiai matmenys: mažos rizikos ir mažos vertės, mažos rizikos ir didelės vertės, didelės rizikos ir didelės vertės bei mažos vertės ir didelės rizikos sprendimai. Tai dar viena kokybinė metodika, kurią galima taikyti atskiro valstybės tarnautojo, funkcinio skyriaus lygmeniu arba net visos institucijos lygmeniu.
Inovaciniai procesai yra susiję ir su tam tikra rizika. Viešojo valdymo inovacijų kontekste galime išskirti nuoseklią riziką, kai bandoma nutolti nuo institucionalizuotos praktikos, metodų ir eksperimentuoti. Taip pat paminėtina organizacinė rizika, kai įgyvendinami nauji metodai, siekiant patenkinti suinteresuotųjų šalių poreikius. Trečioji rizikų grupė susijusi su elgesio rizika, kai neigiamų pasekmių gali patirti ne tik pavieniai asmenys, valstybės tarnautojai ar viešojo sektoriaus institucijos, bet ir platesnė visuomenės dalis.
Tačiau būtina pažymėti, kad dėl viešojo sektoriaus institucijų veiklos pobūdžio įvairios naujovės, kitaip nei privačiame sektoriuje, nebūtinai turi būti radikalios. Pavyzdžiui, viešajame sektoriuje ne visada būtina kurti visiškai naujas paslaugas – vietoje to galima tobulinti esamas. Nors inovacinė veikla ir yra susijusi su įvairia rizika, ji gali paskatinti įvairių sistemų pertvarkymą, o tai ilgainiui gali prisidėti prie geresnių viešojo administravimo rezultatų.
Ko yra pasiekiama rizikos valdymo sistemų pagalba? Kiek tokios rizikos valdymo sistemos viešajame sektoriuje skiriasi nuo privataus sektoriaus? Ar jos yra efektyvios? – šie klausimai šiandien, susidūrus su daugialypėmis krizėmis ir rizikomis, tampa aktualūs pirmiausia Vakarų šalių gyventojams bei jų politinėms ir viešojo administravimo sistemoms. Bet ne tik joms.
Remiantis Europos rizikos valdymo asociacijų federacijos standartais, veiksminga rizikos valdymo sistema viešojo sektoriaus institucijose pagerina sprendimų priėmimą ir planavimą, didina skaidrumą ir išteklių panaudojimą, gerina kontrolės mechanizmus, skatina nuolatinį mokymąsi ir kitus teigiamus veiksnius, kurie galėtų padėti sumažinti rizikos padarinius ir sustiprinti veiksmingą institucijų reagavimą.
Šią problemą apsunkina tai, kad, skirtingai nei privačiame sektoriuje, viešojo valdymo sistemą sudaro daugybė skirtingų institucijų, kurios skiriasi pagal viešosios politikos įgyvendinimo sritį, teikiamų paslaugų pobūdį, atskiras funkcijas ir atsakomybę. Dažnai teikiant viešąsias paslaugas sąveikaujama su įvairiomis institucijomis, kurių kiekviena turi skirtingą kompetenciją rizikos valdymo srityje, todėl sudėtinga taikyti sistemines rizikos valdymo priemones.
Svarbu ir tai, kad galima išskirti skirtingus rizikos sistemų išvystymo lygius, įskaitant statutines ir civilines viešojo valdymo institucijas, ir jų taikymo pokyčius nuolatinių viešojo valdymo reformų kontekste. Kita vertus, globalūs XXI amžiaus pokyčiai skatina viešojo valdymo institucijas tobulinti veiklos rodiklius, didinti inovacinį potencialą ir prisitaikyti prie makroaplinkos pokyčių.
Šie reikalavimai neišvengiamai reiškia specifinę riziką ir būtinybę stiprinti rizikos valdymo sistemas ir kompetencijas. Tačiau dėl ribotų biudžetų ir kompetencijų valstybės institucijos pradeda bendradarbiauti su įvairiomis suinteresuotosiomis šalimis, formuodamos viešojo ir privataus sektoriaus partnerystės programas, kurios leidžia sumažinti riziką ir padidinti viešąją vertę įgyvendinant įvairius projektus.
Viešojo valdymo sistemoje dominuoja labai išvystyti kontrolės mechanizmai ir procedūros, ribojantys valstybės tarnautojų sprendimų priėmimo galimybes. Interpretuojant O. Renno poziciją, galima teigti, kad viešojo valdymo kontekste rizikos lygis ir jos priimtinumas yra socialiai konstruojamas reiškinys. Todėl rizikos valdymas viešojo sektoriaus institucijose reikalauja ne tik specifinių žinių, bet ir tam tikrų derybų poreikio. Įvairios socialinės vertybės turi būti integruotos ir pateiktos kartu su įrodymais apie riziką ir galimas jos sukeltas pasekmes. Šiame procese turi dalyvauti įvairios suinteresuotos šalys, o ypač politiniai veikėjai.
Rizikos valdymas viešojo sektoriaus institucijose dažnai siejamas su tokiais etapais kaip rizikos nustatymas, rizikos vertinimas ir reagavimo planavimas, apimantis konkrečias priemones. Tai galima papildyti P. Hopkino įžvalgomis, pabrėžiančiomis institucijos tikslų ir pagrindinių uždavinių supratimą, galimų grėsmių, susijusių su šiais tikslais ir uždaviniais, vertinimą, rizikos tikimybės ir poveikio nustatymą, įvairių programų, orientuotų į galimas grėsmes, rengimą, rizikos vertinimą ir stebėseną.
Todėl viešojo sektoriaus rizikos valdymo kontekste svarbu tinkamai pasirengti ir įvertinti komunikaciją apie riziką. Netinkamas komunikavimas gali sukelti įvairių suinteresuotų visuomenės grupių pasipriešinimą. Taigi pagrindinė komunikacijos apie riziką funkcija yra skatinti dalijimąsi informacija viso rizikos valdymo proceso metu. Antroji esminė funkcija yra susijusi su išorės suinteresuotosiomis šalimis, siekiant jas informuoti apie institucijų taikomas priemones, galimas jų pasekmes ir kitus svarbius veiksnius.
Analizuojant įvairias rizikos valdymo metodikas, kurios atsirado Naujosios viešosios vadybos reformų kontekste, būtina paminėti, kad tada pradėjo keistis tradicinė valstybės tarnautojo samprata ir principai. Vis dažniau buvo diskutuojama apie viešojo sektoriaus verslininko, kuris gali imtis aktyvių ir kartais rizikingų veiksmų, kad pasiektų aiškiai išmatuojamų rezultatų ir sustiprintų inovacijas, idėją.
Diskutuota, kad šios viešojo sektoriaus modernizavimo reformos sudarė galimybes didinti viešojo valdymo inovacinį potencialą. Tai buvo pastebima analizuojant įvairius institucinius ir tarpinstitucinius pokyčius, taip pat modernizuojant ir tobulinant išorės paslaugas. Kita vertus, inovaciniai procesai susiję ir su tam tikra rizika.
Galima daryti prielaidą, kad Naujosios viešosios vadybos reformos pakeitė tradicines rizikos valdymo funkcijas ir atsakomybę. Naujosios viešosios vadybos kontekste atsirado privatizavimo programų įgyvendinimas, įvairių verslo valdymo praktikų ir metodų perėmimas, naujų tarpsektorinės sąveikos formų, tokių kaip viešojo ir privataus sektorių partnerystė, įvairių viešųjų paslaugų teikimas, projektų įgyvendinimas ir kitos svarbios valdymo sritys, taikymas. Todėl susidarė naujos sąlygos tarpsektoriniam ir instituciniam mokymuisi, dalijimuisi informacija ir žiniomis bei esamų rizikos valdymo sistemų tobulinimui.
Šiuos pokyčius galima pastebėti ir analizuojant institucines kultūras, nes jos transformuojasi į stabilumą ir į procedūras orientuotas vertybes bei tradicijas, orientuotas į klientų poreikių tenkinimą, ekonomiškai pamatuojamus rezultatus, tarpinstitucinę konkurenciją ir kultūras, kurioms būdinga didesnė rizikos tolerancija. Naujosios viešosios vadybos modernizavimo reformos turėjo įtakos tradiciniam rizikos valdymui viešojo sektoriaus institucijose.
Sistemos, kurios buvo uždaros ir lėtai reagavo į pokyčius ir naujoves, pradėjo perimti veiksmingiausią verslo sektoriaus rizikos valdymo praktiką. Šių reformų kontekste pradėjo keistis ir tradicinė valstybės tarnybos sistema, o pagrindinės valstybės tarnautojų kompetencijos tapo neatsiejamos nuo rizikos valdymo ir aiškiai išmatuojamų rezultatų siekimo.
Verta pažymėti, kad nebūtų tikslinga sutelkti dėmesį vien į Naująją viešąją vadybą, nes XXI amžiuje atsirado naujų viešojo valdymo krypčių ir reformų, įskaitant tinklais grindžiamą Naująjį viešąjį valdymą (Gerąjį valdymą), Metavaldymą, Neoveberianizmą ir įvairias vadybos metodikas, pavyzdžiui, Lean, kurių atskiri elementai integruojami į institucijų veiklą. Šių fragmentiškų reformų ir metodikų kontekste vis dažniau diskutuojama apie įtraukimu grindžiamą rizikos valdymą viešojo valdymo institucijose, aktyviai įtraukiant įvairias suinteresuotąsias šalis.
Pagrindiniai šio požiūrio privalumai – galimybė padidinti sprendimų priėmimo skaidrumą, pagerinti kokybę, sustiprinti demokratinius procesus ir pagerinti informavimą apie riziką integruojant įvairius žinių šaltinius. Tai – reikšminga tendencija, ypač sprendžiant visuomenės problemas, pavyzdžiui, valdant tokias krizes kaip COVID-19, kai pasekmes jaučia ne tik viešojo valdymo institucijos, bet ir bendruomenės, nevyriausybinės organizacijos ir įvairios verslo struktūros.
Kita vertus, rizikos valdymas viešojo sektoriaus institucijų veikloje neatsiejamas nuo įvairių aplinkybių. M. Woodsas savo tyrimuose laikosi nuomonės, kad efektyvus rizikos valdymas neatsiejamas nuo centrinės valdžios politikos formavimo procesų, informacinių ir komunikacinių technologijų bei institucijų dydžio. Autorius aiškina, kad centrinės valdžios politika skatina strateginius institucijų tikslus ir jų veikimą, kurie neatsiejami nuo rizikos valdymo sistemų taikymo.
Centrinė valdžia nustato ir skiria esminius išteklius, reikalingus rizikos sistemoms taikyti ir įsigyti, o institucijų dydis neatsiejamas nuo formalizuotų ir standartizuotų kontrolės sistemų taikymo. Kita vertus, besikeičiančios viešojo valdymo sistemos, nuolat įgyvendinamos modernizavimo reformos ir skirtingi socialinių sistemų sąveikos formatai sudaro galimybes viešojo valdymo institucijoms dalytis rizika ir jos valdymu su kitomis suinteresuotosiomis šalimis.
Ryškiausi to pavyzdžiai – viešojo ir privataus sektoriaus partnerystės programos, kai tarpsektorinio bendradarbiavimo siekiama siekiant bendrų tikslų ir rengiant įvairaus pobūdžio projektus. Šiose partnerystės programose gali būti nustatyta teisinė, finansinė, politinė ar net reputacijos rizika. Todėl pabrėžiama, kad šiuolaikinių viešojo valdymo sistemų transformacijos kontekste reikšminga į rizikos valdymo procesus įtraukti platesnę visuomenės dalį ir siekti jos paramos sprendimų priėmimo procesams.
Visuomenės pritarimas rizikos valdymo priemonėms gali būti pasiektas aktyviai bendraujant ir bendradarbiaujant su įvairiomis suinteresuotosiomis šalimis, jos gali prisidėti savo patirtimi, padidinti skaidrumą ir priimtų sprendimų vertę. Ši logika ypač aktuali Naujojo viešojo valdymo modeliui (arba Gerojo valdymo), kuris buvo vis dažniau pabrėžiamas kaip naujas modernizavimo modelis, pakeičiantis Naująją viešąją vadybą.
Svarbu, kad rizikos valdymo sistemų tobulinimo principai turėtų būti pradedami taikyti pačiose įstaigose, pirmiausia įvertinant rizikos kultūros specifiką. Siekiant šio tikslo, būtų tikslinga įvertinti siūlomą metodiką. Pirmiausia būtina įvertinti įstaigų vadovų požiūrį į priimtiną riziką, organizacijos reakciją į neigiamas naujienas. Svarbu nustatyti aiškią atsakomybę už rizikos valdymą, užtikrinti su rizika susijusios informacijos skaidrumą ir laiku teikti ataskaitas.
Pareigūnai, atsakingi už rizikos valdymą, turi turėti šiems procesams reikalingų kompetencijų, išteklių ir įgūdžių. Kad būtų galima priimti su rizika susijusius sprendimus, būtina užtikrinti visos reikiamos informacijos prieinamumą ir funkcionalią motyvacinę sistemą, kurioje darbuotojų veiklos vertinimas būtų susietas su realiais rizikos valdymo rezultatais. P. Tworekas, remdamasis įvairiais tyrimais ir išplėsdamas tradicinį požiūrį į rizikos valdymo procesą, siūlo rizikos valdymo metodiką viešajam sektoriui, kuri galėtų būti taikoma įvairiuose instituciniuose kontekstuose.
Šios sistemos etapus sudaro: 1) rizikos identifikavimas (rizikos šaltinių, kategorijų ir subkategorijų nurodymas); 2) rizikos analizė ir vertinimas (rizikos poveikio nustatymas); 3) reagavimas į riziką (konkrečių metodų taikymas siekiant užkirsti kelią rizikos pasireiškimui); 4) rizikos stebėsena ir kontrolė. Tačiau problemiška yra tai, kad, nepaisant esamų mokslininkų parengtų metodikų, dėmesys rizikos valdymui viešojo valdymo sistemose suintensyvėja tik po to, kai rizika jau pasireiškia.
Valdymo planai retai yra atnaujinami, nuolatiniam valstybės tarnautojų rizikos kompetencijos ugdymui skiriama nepakankamai išteklių, o dauguma sprendimų yra labai politizuoti. Tai ypač akivaizdu Lietuvos viešojo valdymo kontekste, kai buvo susidurta su anksčiau nematytomis rizikomis, tokiomis kaip COVID-19 pandemija ir didėjančiu migrantų iš Baltarusijos srautu..
Autoriai: Arvydas Guogis – Mykolo Riomerio universiteto profesorius; Deimantė Žilinskienė – Kazimiero Simonavičiaus universiteto Verslo inovacijų mokyklos vadovė; Adomas V. Rakšnys – Kazimiero Simonavičiaus universiteto profesorius.
