A. V. Rakšnys, A. Guogis, V. Smalskys. Centrinės ir Rytų Europos viešojo administravimo raidos tyrimai: Lietuvos atvejis

Lietuvoje, kaip ir kitose post-komunistinėse Centrinės ir Rytų Europos valstybėse, jų viešojo valdymo sistemose, pastebimos globalių modernizavimo pertvarkų tendencijos.

Tradiciškai, Lietuvos moksliniame diskurse išskiriamos reformų trajektorijos sietinos su tradicinių – vėberiniu viešuoju administravimu, naująją viešąja vadyba, geruoju viešuoju valdymu (Petrauskienė, Predkelytė, 2014, Čingienė, et. al., 2015, Urmonienė, Žukovskis, 2013) naujuoju  viešuoju valdymu (Raipa, et. al., 2017), neo-vėberizmu (Guogis, Rakšnys), metavaldymu (Raipa, 2016, Raipa, Čepuraitė, 2016).

Galima išskirti ir specifinius šių meta, makro, mezo ir nano lygių reformų sudedąmasias dalis kaip į skaitmenizaciją, technologines naujoves, įvairias elektronines valdžios priemones nukreiptas sumanusis viešasis valdymas (Stanislovaitienė, 2016, Jonikaitė, et. al., 2016).

Pažymėtina, kad šias reformų kryptis vieni autoriai laiko (Pollitt, Bouckaert, 2011, p. 75-76) idealiaisiomis rūšimis – modeliais kuriais siekiama supaprastinti kompleksinę politinę ir administracinę socialinę tikrovę, kiti šiuose reiškinius apibūdina kaip doktrinas, suponuojančias specifinius procesinius ir metodologinius valdymo skirtumus (Nakrošis, 2011, p. 65-66), paradigmas (Smalskys, et. al., 2015) ar specifinius viešojo valdymo evoliucionavimo žingsnius, kurių principams būdingas koegzistavimas (Raipa, 2016).

Šių reformų, naujų viešojo valdymo būdų, principų ir idėjų poreikį Rytų ir Centrinės Europos valstybėse suponavo globalizacijos, eurointegracijos, stojimo į NATO priežastys, viršnacionalinių institucijų kaip Pasaulio Bankas, Jungtinės Tautos ar Tarptautinės ekonominės  ir bendradarbiavimo plėtros organizacijos patarimai ir sprendimai, siekis atsiriboti nuo sovietinės valdymo kultūros ir jos sąlygotų disfunkcijų, skaitmenizuoti viešojo valdymo procesus ir tobulinti viešųjų paslaugų kokybę, didinti viešojo valdymo sistemos legitimumą, skaidrumą, mažinti itin išplėtotas biurokratines struktūras ir vis didėjančią administracinę naštą, didinti institucijų veiksmingumą (Raipa, 2014; Guogis, Gudelis, 2003, Rakšnys, 2020, Bouckaert, 2009, p. 96).

Jų raiškos lygis gali būti sietinas pirmiausiai su pavienėmis institucijomis ir jų reformavimu siekiant sukurti geruosius atvejus, kuriais remiantis galima būtų didinti reformų plėtros lygį.

Antrasis reformų įgyvendinimo lygmuo nukreiptas į institucijų klasterius, tinklus. Trečiasis lygmuo buvo susietas su pilietinės visuomenės, įvairių suinteresuotų šalių, aktyvių piliečių bendruomenių integravimu į reformų procesus, pasitelkiant tokius įrankius kaip bendrakūrimas, bendrateikimas, viešojo privataus sektoriaus partnerystė ir kitus įrankius.

Kevirtasis lygmuo apėmė kultūrinius – ideologinius pokyčius. Penktasis reformų lygis apima visus minėtus lygmenis ir pasižymi sistemiškumu (Bouckaert, 2009, p. 96-98).

Pavyzdžiui Lietuvoje pirmojo ar antrojo reformų lygmens užuomažgas iliustruoja „Saulėlydžio ir „Saulėtekio“ sumanymai, kuriais buvo siekiama įgyvendinti ekonominės racionalizacijos programas (Guogis, Gudelis, 2003), tačiau jų rezultatai vertinami kritiškai, dėl šių sumanymų suderinamumo stokos su Lietuvos instituciniu kontekstu (Nakrošis, 2011).

Viešojo valdymo tyrimų srityje lietuvių autorių analizės yra labai panašios į tas ką nagrinėjo Vidurio ir Rytų Europos tyrėjai.

XX ir XXI amžiaus sandūroje Centrinėje ir Rytų Europoje buvo įgyta daugiau kokybinės patirties rengiant viešojo valdymo modernizavimo strategijas, politikos programas ir projektus; gerinant struktūrinę ir funkcinę organizacijų veiklą; plečiant tarpsektorinės integracijos galimybes; derinant valdymo centralizacijos ir decentralizacijos tendencijas; diegiant naujoviškas veiklos valdymo formas; bei įtvirtinant į rezultatus nukreipto elgesio būdus ir naujas atsakomybės bei postbiurokratinės veiklos kontrolės formas (Smalskys, Patapas, Raipa, 2015).

Stasiukynas. M. Bileišis ir V. Smalskys, kartu su bendraautoriais iš Vidurio Europos universitetų, dalyvavo tarptautinės studijos (Public administration reforms in Eastern European Union Member States. Post-accession convergence and divergence, 2017) rengime ir tyrinėjo Viešojo sektoriaus reformas Lietuvoje vykdytas nuo 1990 iki 2016 metų.

Šioje mokslinėje knygoje analizuotose įvairių Vidurio Europos šalių viešojo valdymo refomose galima pamatyti labai daug panašumų ar net identiškų sprendimų.

Todėl, vertinant daugumą įgyvendintų ir žadamų įgyvendinti modernizavimo reformų Rytų ir Centrinės Europos valstybių kontekste pažymėtina, kad esminiai šių globalių modernizavimo reformų tikslai ir būdai gali būti analizuojami kaip vieni kitus papildantys, tiek kaip sukeliantys esminius prieštaravimus, išskiriant centralizacijos ir decentralizacijos derinimą, konkurencijos ir bendradarbiavimo stiprinimo priešpriešą, atskaitomybės didinimą ir įgalinimo poreikį, ekonomizacijos ir demokratizacijos tendencijas ir kitus reiškinius.

Dar galima pridurti, kad analizuojant tyrimų kontekstą Lietuvoje pastebima, kad dažniausiai su šiomis reformomis susiję tyrimai nukreipti į specifines viešosios politikos įgyvendinimo kryptis ir atvejo tyrimus, pvz. naujosios viešosios vadybos doktrinos teiginių vertinimas vadovaujančių valstybės tarnautojų kontekste (Marcinkevičius, Rauleckas, 2016).

Gerojo viešojo valdymo būdų taikymo tyrimų kontekstas apima sporto sritį (Čingienė, et. al., 2015), savivaldybes (Urmonienė, Žukovskis, 2013). Metavaldymo koncepcija analizuojama sveikatos įstaigų kontekste (Raipa, Čepuraitė, 2016).

Naujojo viešojo valdymo kontekste analizuojami esminių būdų sąsajos su sveikatos įstaigų naujovėmis ir pokyčiais (Raipa, et. al., 2017), viešojo valdymo sprendimų priėmimo sistemomis (Buškevičiūtė, Raipa, 2011) ir t.t.

Priešingai nei anglosaksiškuose kraštuose, dažnai šios reformos Lietuvos (kaip ir kitų Rytų ir Centrinės Europos šalių) viešajame valdyme nėra sisteminės, neigiamą įtaką reformų procesams ir rezultatams daro specifinis institucinis kontekstas, sietinas su korupcijos, interesų grupių, favoritizmo, nepotizmo post-sovietinės kultūros bruožais, dažnai kintančia teisine aplinka, strateginio valdymo stoka, silpna nevyriausybinių organizacijų veikla, visuomenės pasyvumu ir nepasitikėjimu politikais ir valstybės tarnautojais (Petrauskienė, Predkelytė, 2014, p. 147).

Pažymėtina, kad tarp Lietuvos autorių, rašančių viešojo administravimo raidos paradigmų modeliavimo klausimu, nėra sutarimo, kaip vieningiau konceptualizuoti šią raidą.

Vieni tyrėjai įvardina viešojo administravimo raidos koncepciją po Naujosios viešosios vadybos įgyvendinimo pastangų taikydami Naujojo viešojo valdymo sampratą, kiti mokslininkai laikosi „sumanaus valdymo“ koncepcijos, įpindami į tai dar ir „gerojo valdymo“ supratimą (Šiugždinienė, Gaulė, Rauleckas, 2017, Stanislovaitienė, 2016, Jonikaitė, Juknevičienė, Mikolaitytė, 2016), dar yra naudojamas „valdysenos“ terminas (Dvorak, Burkšienė, et. al., 2016), ar pateikiama „metavaldymo“ samprata (Raipa, 2016).

Dar kiti tyrinėtojai visus valdymo pokyčius, kas buvo įgyvendinti po NVV reformų pristabdymo, įvertina kaip „post-Naująją viešąją vadybą“ (Nakrošis, 2011).

Antai, A. Guogis visoje eilėje savo straipsnių iškėlė Naujojo viešojo valdymo svarbos Centrinei ir Rytų Europai bei Lietuvai problemą (Guogis, 2013a, 2013b  ir kt.).

Tas pats tyrėjas yra suformulavęs Naujojo viešojo valdymo kaip priešpriešos ar papildinio Naujajai viešajai vadybai problemą (Guogis, 2010).

Taip pat buvo analizuojama Naujojo viešojo valdymo ir postmodernizmo santykio vystantis bendruomenėms problema (Rakšnys, Guogis, Minkevičius, 2015).

Iš visų šių tyrimų bei analizių kyla klausimas, ar įmanoma, ir ar būtina yra suvienodinti šią terminologiją? Jeigu tai liestų tik terminų klausimą, tai, matyt, kad terminologijos suvienodinimą pasiekti būtų įmanoma surengus šiuo klausimu Lietuvoje teorinį seminarą ar mokslinę konferenciją, bet, jeigu tai liečia gilesnius sampratos klausimus, patį turinio skirtingumo klausimą, ar net skirtingų sampratos taškų sudėliojimą, tai šių nuomonių ir atitinkamos terminologijos suvienodinimo klausimas, tikriausiai, netenka prasmės.

Lietuvos Respublikos viešojo valdymo refomų kontekste, kokias gi problemas dažniausiai nagrinėjo ir skelbimus skelbė lietuvių viešojo administravimo tyrėjai?

Buvo analizuojama pagrindinio viešojo administravimo subjekto – valstybės tarnybos veikimas ir raida.

Tirti vadybinių reformų sumanymai ir jų kontekstai; valstybės tarnybos reformos įgyvendinimas, pertvarkant žmogiškųjų išteklių valdymo sistemas, t. y. atrankos į valstybės tarnybą, valstybės tarnautojų veiklos valdymo pagal rezultatus (performance management) vystymas, aukštesniosios valstybės tarnybos kūrimo Lietuvoje siekiai ir jų įgyvendinimo prielaidos (Pivoras, 2014) ; (Civinskas, Kaselis, Pivoras, 2014; Johanssen, Pedersen, Pivoras, 2013).

Taip pat buvo tirti Lietuvos valstybės tarnautojų identifikavimosi su įvairiais administraciniais vaidmenimis ypatumai, derinant grid-group kultūros teorijos, simbolinio interakcionizmo bei street-level bureaucracy prieigas. (Pivoras, Buckienė, Civinskas, Kaselis, 2017; Pivoras, Kaselis, 2019; Civinskas, Gončiarova, Pivoras, 2020).

Svarbiausi šių tyrimų rezultatai paskelbti mokslo studijose ir atskiruose moksliniuose straipsniuose

Dažnai pažymima, kad Lietuva, ruošdamasi narystei ES, 2004 metais priėmė Valstybės tarnybos įstatymą, ir jau 2009 metais buvo pripažinta lydere tarp VRE šalių, kaip geriausių valstybės tarnybos reformos rezultatų pasiekusi šalis, kurios valstybės tarnyba atitiko Europos viešojo administravimo būdus.

2014 metais parengtas ir viešam svarstymui pristatytas naujos Valstybės tarnybos įstatymo redakcijos projektas, kuriame siūlyta įtvirtinti naujus tarnautojų atrankos ir vertinimo būdus, keisti tarnautojų darbo užmokesčio ir skatinimo sistemas, tačiau dokumente visiškai nesiremiama ankstesnėje koncepcijoje apibrėžtomis politinėmis pirmenybėmis, kurių pagrindu sistemiškai ketinta reformuoti valstybės tarnybą.

Taigi, dalis tyrėjų teigia, kad bandymas iš esmės pertvarkyti Lietuvos valstybės tarnybą nebuvo sėkmingas (Dvorak, Statneckytė, 2019).

Dar, Lietuvos valstybės tarnybos refomos, buvo vertinamos raidos (1990 – 2012 m.) kontekste. Lietuvos valstybės tarnyba per minėtą valstybės Nepriklausomybės laikotarpį perėjo nuo karjeros modelio prie mišraus modelio.

Pastarasis modelis buvo diegiamas atsižvelgiant į pokyčius vykusius visame viešajame sektoriuje ir, iš dalies, sietinas su NVV reformomis (Minkevičius, Smalskys, 2013).

Kita vertus, išgrynintas postų modelis (kuris būtų šimtaprocentinis NVV refomų realizavimas valstybės tarnyboje) ne tik 1990 – 2012 m., bet vėlesniu laikotarpiu ir dabar Lietuvos valstybės tarnyboje nėra įgyvendintas.

Tiek tarnautojai, tiek politikos formuotojai sutaria, kad valstybės tarnyba nėra pasirengusi kontraktiniam (postų) valstybės tarnybos modeliui įgyvendinti.

Dabartiniu laikotarpiu vykstantys procesai kaip: gebėjimų sistemos nukreiptos į vadybinių, lyderystės ir specifinių gebėjimų įgyvendinimą valstybės tarnyboje diegimas, naujo valstybės tarnybos įstatymo įgyvendinimas bei sumanymai agentūrizuoti valstybės tarnybos institucijas laukia išsamesnių ir gilesnių Lietuvos viešojo sektoriaus tyrėjų dėmesio.

Lietuvos instituciniame reformų valdymo kontekste galima išskirti Saulėlydžio komisiją. 1999 – 2012 m. Lietuvoje dirbo trys Saulėlydžio komisijos, kurių veiksmingumas vykdant viešojo valdymo reformas vertinamas dvejopai.

Pirma, Saulėlydžio komisiją galima laikyti tam tikru ekspertiniu organu, kuris, kaip pastebima Komisijos 2009–2012 metų veiklos ataskaitoje, valdymo tobulinimo patarimus teikia ne politiniu, o ekspertiniu pagrindu.

Antra, vienas esminių Saulėlydžio komisijos vaidmenų – sumanumas / „kalbėjimas“, koordinavimas (Civinskas, Dvorak, Davidonis, 2015).

Analizuojant buvo nustatyta, kad, viena iš komisijos veiklos kliūčių buvo Lietuvos Respublikos Seimas (parlamentas), kuriame tam tikri pasiūlymai stringa, nes reformuojamų institucijų vadovai ieško apsaugos per Seimo narius (Vilpišauskas, 2009).

Vietos savivaldos tyrimų srityje buvo tyrinėjama vietos bendruomenių sprendimų įtaka žemiausiai teritorinės savivaldybės grandžiai – seniūnijoms (Astrauskas, 2019).

Taip pat buvo tiriami vietos bendruoimenių vadybiniai veiksniai užtikrinantys jų veiklos veiksmingumą (Nefas, 2008). A. Astrauskas analizavo vietos savivaldos raidą bei reformas po Lietuvos Nepriklausomybės atkūrimo.

Teigiama, kad Pirmasis vietos savivaldos reformų žingsnis (1990–1995) buvo sunkus, sudėtingas ir prieštaringas.

Pirmojo žingsnio metu vietos savivaldos sistemos raidos procesas vyko dviem kryptimis: buvo griaunama senoji (sovietinė) vietos valdymo sistema ir kuriama nauja (demokratiška, vakarietiškojo tipo) vietos savivaldos sistema (Astrauskas, 2015).

Taip pat buvo mokomasi iš padarytų klaidų, analizuojama kitų šalių sukaupta patirtis ir ieškoma Lietuvai tinkamiausio vietos savivaldos rengimo modelio ir šalies (šalių grupės), kurios Gerąja praktika būtų galima kūrybiškai pasinaudoti (Astrauskas, 2015).

Dėl tam tikrų priežasčių pirmojo žingsnio metu naujos (demokratiškos, vakarietiškojo tipo) vietos savivaldos sistemos kūrimas Lietuvoje nebuvo nuoseklus ir toks sėkmingas, kaip to norėta.

Iš pradžių norėta centralizuoti vietos savivaldą, bet po to nuspręsta judėti valdymo dekoncentravimo keliu.

Vieno iš žymiausių Lietuvo vietos savivaldo tyrėjų A. Astrausko teigimu, Antrasis Lietuvos vietos savivaldos sistemos kūrimo žingsnis (1995–2000) – tai žingsnis, kurio metu galutinai Lietuvoje įsitvirtino šiuolaikinė vakarietiškojo tipo, demokratinė vietos savivaldos sistema ir kurio metu buvo apsispręsta keisti Lietuvos vietos savivaldos sistemos kūrimo orientyrus (vietos savivaldos teoriją, vietos savivaldos organizacinį modelį ir t.t. (Astrauskas, 2015).

Antrojo žingsnio metu įvyko daug įdomių pokyčių. Tačiau ir antrojo vietos savivaldos sistemos Lietuvoje kūrimo žingsniu ne viskas sekėsi taip, kaip tikėtasi.

Trečiasis vietos savivaldos raidos Lietuvoje žingsnis, kaip teigia A. Astrauskas,  prasidėjo 2000 m. pabaigoje, kai įsigaliojo Vietos savivaldos įstatymo nauja redakcija (Astrauskas, 2015). (Dabartinė Vietos savivaldos įstaymo redakcija galioja iki šių dienų – aut.).

Galima teigti, jog Lietuvos vietos savivaldos sistemos santykyje su centrine valdžia ir toliau išlaikomas dekoncentruotas valdymo būdas.

Didelį indėlį į tai, kad Lietuvos viešojo sektoriaus teoretikai ir praktikai susipažintų su šiuolaikinėmis viešojo sektoriaus refomomis įnešė prof. Alvydas Raipa.

Jis savo ilgametėje mokslinėje ir mokomojoje veiklose viešojo administravimo teorines ir praktines problemas traktavo, visų pirma, kaip esančias nuolatinės kaitos, pokyčių, kompleksinių reformų būvyje.

Jo moksliniuose darbuose (individualiuose ir su bendraautoriais) vyravo mokslinis valdymo reformų, naujoviškų valdymo metodologijų, būdų bei procedūrų eksplanavimas, naujų valdymo sistemų besiformavimo, viešojo valdymo rūšių ir procesų evoliucionavimo tendencijų ir krypčių ekstrapoliavimas, „gero valdymo“ būdų taikymo Vidurio ir Rytų Europos šalyse galimybių praktikos mokslinis pagrindimas.

A. Raipos parengtose mokslinėse monografijose (Raipa, 1999, 2001, 2012) ir moksliniuose straipsniuose (2002–2020), vyravo viešojo valdymo kaip politinės ir administracinės veiklos dichotomijos suvokimas – metodologinė prielaida, padedanti suprasti visus viešojo valdymo proceso lygmenis, suvokti valstybinio reguliavimo, sprendimų rengimo ir valstybės tarnybos, biurokratinių institucijų vietą ir vaidmenį juos įgyvendinant.

Kaip jau buvo minėta, prof. A. Raipa ne tik tyrė, bet užsiėmė švietėjiška misija pristatydamas šiuolaikines viešojo valdymo tendencijas Lietuvos centrinės ir lokalinės valdžios darbuotojams.

Lietuvos viešojo sektoriaus tyrėjai atliepdami šiuolaikinius pasaulinius iššūkius susietus su ekstremalių padėčių valdymu, kartu su kolegomis iš Ukrainos, analizavo incidento valdymo struktūrą, o, apibendrinus Lietuvos ir Ukrainos patirtį, teigė, jog piliečių bendruomenės, kuriuos aktyviai dalyvauja nelaimių valdymo veiksmų reagavimo fazėje, sudaro sąlygas ekstremalių padėčių pasekmes šalinti mažesnėmis sąnaudomis bei pelnyti visuomenės pasitikėjimą (Smalskys, Survila, Novikovas, Tvaronavičienė, Shapoval, 2017).

Atliepiant šiuolaikines tendencijas energetikos valdyme ir klimato kaitoje, buvo tyrinėjamos piliečių dalyvavimo galimybės ir pokyčiai Lietuvos energetikos bei atliekų tvarkymo srityse, dėmesį koncentruojant į viešojo valdymo institucijų gebėjimus įtraukti piliečius priimant sprendimus minėtose srityse (Stasiukynas, Bileišis, Smalskys, 2018); (Stasiukynas, Smalskys,  Gavkalova at all, 2020).

Didelis indėlis yra padarytas tiriant analizuojant bei vertinant socialinės politikos procesų bei gerovės valstybės veiksmingumo problemas.

A. Guogis yra daug prisidėjęs prie savarankiškų Centrinės ir Rytų Europos socialinės apsaugos ir gerovės valstybės modelių kūrimosi paradigmų formavimo, paskelbdamas eilę straipsnių tokiose CRE šalyse, kaip Lietuva, Serbija, Bosnija ir Hercegovina, Juodkalnija, Ukraina, Estija ir Latvija, skelbė publikacijas apie Lietuvos, Latvijos, Estijos, Čekijos, Rumunijos gerovės valstybių (socialinės apsaugos srityje) modeliavimą ir jų alternatyvas.

Jis taip pat iškėlęs viešojo administravimo modelių atitikimo gerovės valstybės modeliams klausimą (Guogis, 2019a, Guogis, Rakšnys, 2019b), nagrinėjęs CRE šalių gerovės valstybės apibrėžimo klausimą, bei jį savarankiškai suformulavęs monografijose bei moksliniuose straipsniuose.

Atsižvelgiant į europinių transformacijų tendencijas, Lietuvos (kaip ir kitų CRE šalių) pokomunistinės transformacijos ir integracijos į ES procesas buvo išskirtinis tuo, kad lygiagrečiai vyko rinkos liberalizacijos ir naujos viešosios vadybos sumanymų sklaida su ES integracijos reikalaujamo teisyno pritaikymo reikalavimu kurti kompleksišką administracinį mechanizmą.

Šis dinamiškas procesas charakterizavo pirmuosius 15 Lietuvos Nepriklausomybės metų. Kiti 15 metų buvo stabilesnio viešojo valdymo modelio formavimosi laikotarpiu, per kurį dėl išorinių priežasčių pritaikyti sumanymai buvo išbandyti pasaulio finansų krizės, Lietuvos integracijos į Eurozoną ir EPBO kontekstuose.

Tyrėjas Mantas Bileišis (2014–2019) savo tyrimais siekė atskleisti sudėtingą šių procesų sąveiką, tinkamų sprendimų naudą ir klaidų sukeltas pasekmes.

Juose aiškėja kai kurių institucinių sprendimų ilgalaikis poveikis Lietuvos valdymo kultūrai, lankstumui ir veiksmingumui.

Šios išmoktos pamokos yra aktualios tarptautiniu mastu, kadangi instituciniai viešojo valdymo modernizacijos ir naujovių suvaržymai bei sumanymai turi būti vertinami itin atsargiai, nes net nedideli skirtumai gali sukurti didžiulius visuomenės gerovės ir valdymo veiksmingumo skirtumus.

Apibendrinant galima teigti, jog šiuolaikiniai Lietuvo viešojo valdymo krypties mokslininkų tyrimai telkiasi į svarbias nūdienos problemas bei nėra atsieti nuo valdymo pokyčių bei tendencijų tyrimų kurie yra vykdomi kitose Centrinės ir Rytų Europos šalyse bei Vakarų valstybėse.

Autoriai yra Mykolo Romerio universiteto Viešojo administravimo instituto mokslininkai